Zamiast stref zamkniętych dla samochodów mamy chaos. Zdaniem NIK-u rząd nieskutecznie walczy z emisją

Nie tylko smog

Od kilku lat problem smogu jest w Polsce żywy w debacie i staje się nawet elementem politycznej kampanii różnych opcji politycznych. To najwyższy czas, bo nie mamy się czym pochwalić. Pod względem jakości powietrza znajdujemy się w ogonie Europy. Największym problemem jest oczywiście tak zwana niska emisja, ale swoją cegiełkę do całości dokładają również samochody. Problemem nie jest tu jednak pył zawieszony w powietrzu, a emisja tlenków azotu (NOx)
. Według WHO substancje te są rakotwórcze.

Między innymi dwutlenek azotu jest trującym gazem, który ogranicza dotlenianie organizmu. Obciąża zdolności obronne na infekcje bakteryjne, jest przyczyną zaburzeń oddychania, wywołuje choroby alergiczne.

W latach 2014-2017 przekroczenia poziomu dopuszczalnego NO2, które wynikają głównie z oddziaływania źródeł transportowych, występowały w 4 z 46 stref (9 proc.), w których dokonuje się oceny jakości powietrza. To niewiele, ale skala tych przekroczeń była wysoka. Maksymalne wartości stężeń rocznych mieściły się w przedziale od 148 proc. do 158 proc. dopuszczalnego poziomu. Co ważne, w ciągu ostatnich lat emisja tlenków azotu związana z przemysłem malała, a w transporcie pozostała na tym samym poziomie.

Transport jest w Polsce drugim co do wielkości źródłem emisji NOx, odpowiedzialnym za powstawanie 32 proc. tych gazów. W 38 proc. za emisję odpowiedzialny jest przemysł. Co więcej, w latach 1990-2016 emisja NOx z sektora energetycznego zmalała o 64 proc. W tym samym czasie emisja NOx z transportu wzrosła o 20 proc.

W ocenie NIK-u przy obecnym tempie redukcji emisji NOx Polska nie będzie w stanie wypełnić wymogów Dyrektywy NEC. Ten unijny zapis określa poziomy redukcji zanieczyszczeń w krajach UE i terminy ich osiągnięcia. NEC nałożyła na Polskę obowiązek redukcji w porównaniu z 2005 r. niektórych zanieczyszczeń powietrza - m.in. NOx. Przewidziano w niej, że w ciągu dziesięciu lat (2020-2029) redukcja emisji w skali kraju wyniesie 30 proc. dla tlenków azotu. Tymczasem analiza danych do 2015 r. wskazuje, że w stosunku do 2005 r. emisję całkowitą tych substancji ograniczono o 18 proc. Dotychczasowe tempo redukcji emisji tlenków azotu będzie zbyt niskie, aby osiągnąć wyznaczony pułap redukcji emisji tych substancji. Dlatego też wymagane będzie wdrożenie rozwiązań, które skutecznie ograniczą poziom emisji NOx, zwłaszcza z sektora transportowego.

Czas na LEZ

Wielkość emisji pyłów zawieszonych z transportu drogowego nie jest tak duża jak z innych źródeł, lecz w połączeniu z miejscem i sposobem wprowadzania tych zanieczyszczeń do powietrza (emisja z transportu drogowego ma miejsce na niewielkiej wysokości) powoduje, że w centralnych częściach miast z gęstą siatką ulic o dużym natężeniu ruchu samochodów emisja związana z transportem jest ważnym czynnikiem decydującym o wystąpieniu przekroczeń dopuszczalnych wartości dla tych substancji (a także NO2). Receptą na tę sytuację może być tworzenie na terenach wysokiego natężenia ruchu samochodowego stref ograniczonej emisji (LEZ - ang. low emission zone).

W 2017 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska przygotowano analizę dotyczącą stosowanych rozwiązań w innych krajach europejskich w zakresie ograniczenia emisji ze źródeł komunikacyjnych i możliwości wdrożenia LEZ w Polsce. Jako efekt wdrożenia kilkudziesięciu stref w Niemczech wskazano zakup nowych pojazdów, spełniających wyższy standard emisji spalin oraz wyposażanie pojazdów w filtry cząstek stałych, co umożliwiało uzyskanie zielonej etykiety zezwalającej na wjazd do strefy.

W Berlinie po utworzeniu LEZ emisja sadzy z silników Diesla zmalała prawie o 60 proc., a NO2 o 20 proc. Równocześnie funkcjonowanie LEZ w tym mieście spowodowało, że niemal 90 proc. wszystkich pojazdów z silnikiem Diesla posiada system redukcji cząstek stałych, a 97 proc. pojazdów posiada zieloną etykietę uprawniającą do wjazdu do strefy.

Chaos zamiast stref

Autorzy analizy wykonanej przed rokiem dla Ministerstwa Środowiska przeprowadzili symulacje wpływu wdrożenia LEZ na przykładzie Gliwic i Krakowa. Zdaniem NIK-u minister środowiska na etapie opiniowania projektu ustawy o elektromobilności (przygotowanego przez ministra energii) nie wskazał, że planowane regulacje zakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż stosowane w wielu innych krajach europejskich.

Minister środowiska stał na stanowisku, że wnioski wynikające ze wskazanej wcześniej analizy, wykonanej na zlecenie resortu, będą mogły stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ustawie o ochronie środowiska, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych. Zdaniem NIK-u wdrażanie regulacji dotyczących ograniczenia zanieczyszczeń z sektora transportowego na podstawie dwóch różnych ustaw komplikuje i tak już złożony system wzajemnych zależności podmiotów uczestniczących w ochronie powietrza i rodzi ryzyko braku spójności tych rozwiązań. Nie wiadomo, jaka będzie wzajemna relacja takich aktów prawnych, a co najważniejsze czy pozwolą one na tworzenie LEZ na obszarach objętych strefami czystego transportu (lub odwrotnie), tak aby możliwe było również wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów benzynowych oraz z silnikiem Diesla. Nie wiadomo też, jakie wymogi będą obowiązywać w takich przypadkach. Gminy mogą w strefach czystego transportu wprowadzać inne ograniczenia niż wskazane wprost w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych.

Ustawa o elektromobilności pozwala na tworzenie stref czystego transportu, do której ogranicza się wjazd pojazdów innych niż: elektryczne, napędzane wodorem lub gazem ziemnym. W 2016 r. w Polsce zarejstrowanych było tylko 9186 aut o takich napędach. W praktyce wyznaczenie takiej strefy będzie więc oznaczało zamknięcie na niej ruchu – w nielicznymi wyjątkami. Gdyby LEZ wyznaczono w Warszawie, mogłoby do niej wjechać zaledwie 0,04 proc. zarejestrowanych w stolicy samochodów. W Katowicach odsetek ten wyniósłby 0,02 proc. a w Łodzi 0,01 proc. Rząd stworzył zatem drakońskie prawo, z którego samorządy prawdopodobnie nie będą chciały korzystać.

Zdaniem NIK-u lepszym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z doświadczeń krajów Europy Zachodniej i takie ukształtowanie prawa, żeby samorządy mogły stosować strefy zamknięte dla aut spalinowych niespełniających określonych przez lokalne władze norm. W 2018 r. Niemiecki Federalny Sąd Administracyjny w Lipsku uznał, że władze Stuttgartu i Düsseldorfu wprowadzając zakaz wjazdu do centrum miasta samochodom z silnikami Diesla nie złamią prawa. Stwierdzono, że lokalne władze w ramach działań zmierzających do poprawy jakości powietrza mają prawo do samodzielnego wprowadzania takich zakazów. Od 31 maja 2018 r. w Hamburgu wprowadzono, na dwóch głównych ulicach w centrum miasta, zakaz wjazdu samochodów, które nie spełniają norm emisji spalin EURO 6 .

Władze trzech dużych europejskich miast, tj. Paryża, Madrytu i Aten zadeklarowały, że do 2025 r. wprowadzą całkowity zakaz poruszania się samochodów z silnikami Diesla. W przypadku Paryża zakazy te mają sięgnąć jeszcze dalej, ponieważ przewiduje się, że od 2030 r. będzie obowiązywał zakaz wjazdu wszystkich pojazdów z silnikiem spalinowym.

Na obronę przepisów stworzonych przez rząd można wytoczyć tylko jeden argument. Nawet jeśli prawo pozwalałoby wyznaczać strefy LEZ, to w przypadku Polski część wpuszczanych do nich pojazdów byłoby ekologicznych tylko na papierze. Wszystko przez masowe pozbywanie się filtrów cząstek stałych przez właścicieli diesli oraz fakt, że rzeczywista emisja NOx przez auta wysokoprężne jest znacznie wyższa od rezultatów uzyskanych w laboratoriach. Nie zmienia to jednak faktu, że elastyczne prawo pozwoliłoby samorządom wyznaczyć strefy wolne od diesli i w ten sposób obniżyć problem zanieczyszczenia powietrza.