Raport NIK miażdżący dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

Podczas prowadzenia największych inwestycji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie potrafiła zapewnić wystarczająco dobrego nadzoru nad jakością robót – wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli. Drogi oddawano w złym stanie, źle sprawdzano ich stan techniczny lub w ogóle tego nie robiono.

Żadna z dróg oddanych do ruchu w latach 2008-2009 nie była objęta monitoringiem jakości. Wdrożono go w pełni od 2011 roku. W konsekwencji monitoringiem jakości robót nie objęto więc blisko 40 proc. tras o łącznej długości 834 km, oddanych do użytku od stycznia 2008 do końca marca 2013 roku.

Wady i usterki wystąpiły na ponad 70 proc. odcinków zbadanych przez NIK. Z kolei niewłaściwie opracowana dokumentacja projektowa była podstawą uzasadnionych roszczeń wykonawców – łącznie na 63 mln zł – związanych z koniecznością dodatkowych robót i prac naprawczych.

GDDKiA broni się: - Raport NIK pokazuje, że Dyrekcja funkcjonuje dokładnie tak, jak powinna funkcjonować instytucja publiczna. Znaleźliśmy i poprawiliśmy wszystkie błędy i postawiliśmy na jakość. GDDKiA wprowadziła nowy system kontrolowania, który już doskonale się sprawdza. Dzięki temu jesteśmy postrzegani jako jedna z najlepiej zarządzanych tego typu instytucji w Europie – powiedział Wirtualnej Polsce Jan Krynicki, rzecznik prasowy GDDKiA.

Wielkie plany i realizacje
Rozpoczęta w 2007 r. nowa unijna perspektywa finansowa otworzyła przed Polską możliwość szybkiego i znaczącego rozwoju infrastruktury publicznej. Na budowę dróg krajowych Polska przeznaczyła z niej 10 mld euro, co pozwoliło rozpocząć wiele inwestycji, odkładanych dotąd z racji braku potrzebnych środków.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w kontrolowanym okresie (2008-2013) podpisała w sumie 181 umów na realizację inwestycji drogowych na łączną kwotę 76,5 mld zł. W tym czasie do ruchu oddano łącznie 124 odcinki - w sumie prawie 2200 km dróg ekspresowych i autostrad. Najwięcej tras szybkiego ruchu uruchomiono w 2012 r. - ponad 700 km - kiedy rozgrywano w Polsce Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej.

Brak monitoringu robót
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych przystępując do realizacji „Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012” nie miała przygotowanych procedur, systemu monitorowania jakości robót budowlanych, ani odpowiednio wyposażonych laboratoriów drogowych do przeprowadzania badań kontrolnych materiałów budowlanych wykorzystywanych w pracach drogowych.

Do końca 2009 r. centrala GDDKiA nie prowadziła monitoringu jakości robót i nie egzekwowała przekazywania informacji o liczbie i wynikach badań przeprowadzonych przez laboratoria drogowe. Celem tych działań miało być wychwycenie w trakcie realizacji inwestycji nieprawidłowości, związanych ze stosowaniem niewłaściwych materiałów i technologii oraz trudności wykonawców z prawidłowym wykonaniem zadań.

Pełne dane z monitoringu dotyczące wszystkich dróg zaczęto pozyskiwać od stycznia 2011 r., a jednolite zasady prowadzenia kontroli drogowcy z Generalnej Dyrekcji opracowali dopiero w marcu 2013 r.

*W laboratoriach drogowych *
Przed 2008 rokiem możliwości badawcze własnych laboratoriów drogowych Dyrekcji były mocno ograniczone - nie posiadały one sprzętu ani odpowiednio wykwalifikowanej kadry. W rezultacie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych nie mogła przeprowadzać wszystkich rodzajów badań kontrolnych, niezbędnych dla określenia jakości wykonywanych robót. Przykładowo w łódzkim oddziale Dyrekcji w laboratorium drogowym nie wykonywano badań m.in.: stali, materiałów izolacyjnych stosowanych na obiektach mostowych, dylatacji mostowych, specjalistycznych badań cementu i asfaltu.

Z kolei we wrocławskim laboratorium do 2010 r. nie wykonywano m.in.: badań koleinowania, ścieralności kruszywa, nie robiono także wierceń w podłożu ani kontroli konstrukcji nawierzchni do głębokości większej niż 5 m.

Inne nieprawidłowości w badaniach wystąpiły w procedurze poboru próbek (w oddziale poznańskim robili to tylko przedstawiciele wykonawcy, bez udziału pracowników GDDKiA), nie sporządzano protokołów z tych operacji (oddział w Kielcach), a także nie monitorowano liczby badań kontrolnych zlecanych przez Inżyniera Kontraktu (oddziały w Białymstoku, Gdańsku, Kielcach, Poznaniu i Wrocławiu).

Sytuacja w laboratoriach drogowych zaczęła się poprawiać dopiero od 2009 r. kiedy zwiększono liczbę etatów oraz utworzono 23 placówki polowe, umożliwiające wykonanie części badań w pobliżu dużych budów, bez konieczności wożenia próbek. W kolejnych latach ogłoszono duże przetargi i doposażono w potrzebny sprzęt laboratoria drogowe, a także rozpoczęto budowę nowych i modernizacje dotychczasowych siedzib. W sumie po 2009 roku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych zainwestowała w laboratoria ponad 100 mln zł. Nawet pomimo tych zmian do czasu zakończenia kontroli żadna z 16 placówek nie uzyskała akredytacji. Ich brak powodował, że spory wykonawców z Generalną Dyrekcją dotyczące jakości zastosowanych materiałów lub wykonanych robót rozstrzygane były przez laboratoria rozjemcze, co z kolei oznaczało dodatkowe koszty oraz wydłużenie czasu niezbędnego do ustalenia, czy zastosowane materiały lub wykonane roboty spełniały wymagania określone w Szczegółowej Specyfikacji Technicznej. Pierwszą akredytację dla laboratorium
drogowego Dyrekcja uzyskała dopiero w styczniu 2014 roku. Jak wynika z danych pozyskanych przez NIK już po zakończeniu kontroli - w styczniu 2015 r. wszystkie laboratoria Generalnej Dyrekcji już posiadały akredytacje.

Wady i usterki na nowych drogach
Ponieważ nie funkcjonował skuteczny system, który pozwoliłby na rzetelne określenie jakości robót i wychwycenie w porę błędów popełnionych w trakcie prac budowlanych, efekt zaniedbań mógł być tylko jeden - konieczność kolejnych remontów i prac naprawczych na nowo wybudowanych odcinkach dróg.

NIK szczegółowo skontrolowała jedną czwartą (30 z 124) inwestycji oddanych do użytku w latach 2008-2013 (I półrocze). Jak ustalili kontrolerzy na podstawie dokumentacji GDDKiA na ponad 70 proc. (22 z 30) sprawdzonych odcinków dróg oddanych do ruchu wystąpiły wady i usterki. Wybudowane drogi miały m.in.: spękaną i nierówną nawierzchnię, niedobory asfaltu i niewłaściwie wykonaną nawierzchnię bitumiczną. Kontrolerzy zwracają uwagę, że w prawie jednej trzeciej skontrolowanych inwestycji, wady wystąpiły w krótkim czasie (od 3,5 do 13,5 miesiąca) po oddaniu drogi do użytku. W przypadku trzech sprawdzanych inwestycji (fragmenty drogi S8 Piotrków Trybunalski - Warszawa, drogi S17 Kurów - Lublin Piaski oraz na autostradzie A1 Pyrzowice - Maciejów - Sośnica) wady i usterki wykrywano jeszcze przed oddaniem tras do ruchu.

Po zanotowaniu defektów, GDDKiA zlecała wykonawcom naprawy, wydłużenie okresu gwarancji lub ukarała ich finansowo. Dyrekcja nie wyciągnęła jednak konsekwencji wobec Inżynierów Kontraktu za niedopełnienie nadzoru na tych inwestycjach, choć zgodnie z zawartymi umowami, mogła żądać od nich odszkodowań.

*Kosztowne błędy w dokumentacji *
Duża liczba realizowanych inwestycji drogowych w kontrolowanym okresie, nie sprzyjała prawidłowemu ich przygotowaniu. Zaniedbania na początkowym etapie prowadziły do kolejnych. I tak brak rzetelnego nadzoru ze strony GDDKiA na etapie przygotowania dokumentacji projektowej, skutkował błędami w obliczaniu kosztów planowanych prac projektowych, źle przygotowywano projekty wykonawcze i technologiczne, a także nie zapewniano jakości prac geologicznych. To z kolei prowadziło do wadliwego wykonania obiektów inżynieryjnych, a w konsekwencji konieczne były naprawy i dodatkowe roboty. Łączna wartość roszczeń zgłoszonych przez wykonawców oraz przeprowadzonych dodatkowych prac budowlanych (na skontrolowanych inwestycjach) wyniosła blisko 63 mln zł.

Źródło: NIK