Niechronieni uczestnicy ruchu powinni czuć się na drogach, chodnikach i ścieżkach rowerowych wyjątkowo bezpiecznie. W Polsce jest jednak inaczej. Według danych Komendy Głównej Policji w 2015 roku doszło do blisko 8,5 tys. najechań na pieszego. To drugi po zderzeniu bocznym najczęściej występujący rodzaj zdarzenia. Jak twierdzi Najwyższa Izba Kontroli, część winy za taki stan rzeczy ponosi państwo.
Obecny system zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego nie umożliwia skutecznej ochrony pieszych i rowerzystów - uważa NIK. Działania publicznej administracji drogowej nie doprowadziły do poprawy bezpieczeństwa rowerzystów w ruchu drogowym. Poprawiło się co prawda bezpieczeństwo pieszych, wciąż jednak w Polsce nadal co trzeci zabity na drodze to pieszy, podczas gdy w UE – co piąty. Na niezadowalający stan bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wpływ ma również niedostosowanie infrastruktury drogowej do ich potrzeb. NIK zwraca uwagę, że długość tras dla rowerzystów przyrastała w ostatnich latach wolniej niż popularność ruchu rowerowego.
Niebezpiecznie jak w Polsce
Ogólny stan bezpieczeństwa na polskich drogach w ostatnich pięciu latach wyraźnie się poprawił. W porównaniu z 2010 r. liczba wypadków drogowych w 2015 r. zmalała o 15 proc. (o 5 865), liczba poszkodowanych zmniejszyła się o 19 proc. (o 10 116 osób), w tym liczba ofiar śmiertelnych aż o 25 proc. (o 969 osób). W 2015 roku odnotowano 32 967 wypadków drogowych, w których poszkodowanych zostało 42 716 osób, z czego śmierć poniosło 2 938 osób.
Jednocześnie z danych uzyskanych przez NIK wynika, że wskaźniki wypadkowości wśród rowerzystów wykazują tendencję odwrotną. Liczba wypadków z udziałem rowerzystów w porównaniu do 2010 r. zwiększyła się w 2015 r. o 18,3 proc., a liczba poszkodowanych rowerzystów o 16,9 proc.
Uwagę zwraca natomiast poprawa bezpieczeństwa pieszych. Liczba wypadków z udziałem pieszych w ciągu 6 lat spadła o 24 proc. (o 2705 wypadków), a liczba zabitych o 26 proc. (o 320 osób). Wciąż jednak w Unii Europejskiej stanowią oni 21 proc. wszystkich ofiar śmiertelnych, natomiast w Polsce to nadal co trzeci zabity na drodze.
Choć ogólny stan bezpieczeństwa na polskich drogach poprawia się, to jednak zbiorcze statystyki z ostatnich kilku lat są alarmujące. W latach 2010-2015 w Polsce miało miejsce prawie 220 tys. wypadków drogowych, w których poszkodowanych zostało ponad 290 tys. osób. W zdarzeniach tych niepokojąco duży udział mieli piesi i rowerzyści. O ile w 2010 r. stanowili oni 30 proc. poszkodowanych i 39 proc. zabitych we wszystkich wypadkach drogowych, to w ciągu kolejnych pięciu lat wskaźniki te rosły i w 2015 roku osiągnęły poziom odpowiednio 32 proc. i 41 proc.
Na tle innych krajów Unii Europejskiej Polska wyróżnia się wyjątkowo wysokim zagrożeniem niechronionych uczestników ruchu - w Unii stanowią oni 28 proc. wszystkich ofiar śmiertelnych, a więc o 13 proc. mniej niż w Polsce. Ponadto wbrew obiegowym opiniom, ogromna większość poszkodowanych to wcale nie pijani lub niewidoczni piesi czy rowerzyści. Ofiarami są często dzieci i osoby starsze, ginące w ciągu dnia na nowych lub dopiero co zmodernizowanych drogach.
(fot. PAP/Tytus Żmijewski) Rowerzyści na marginesie
W ocenie NIK niezadawalający stan bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wynikał m.in. z niedostosowania infrastruktury drogowej do ich potrzeb. Główną przyczyną tego stanu było niewykonywanie lub nierzetelna realizacja podstawowych zadań ustawowych należących do jednostek zarządzających infrastrukturą pieszo-rowerową oraz organów zarządzających ruchem.
Trasy rowerowe stanowią w Polsce zaledwie ok. 3 proc. łącznej długości sieci dróg publicznych i budowane są przede wszystkim w aglomeracjach miejskich. W konsekwencji rowerzyści poruszają się najczęściej po jezdni. Z wyników kontroli wynika, że w ostatnich latach sytuacja rowerzystów nie uległa znaczącej poprawie. W latach 2011-2015 (I półrocze) na sieci dróg administrowanych przez skontrolowane jednostki zarządzające drogami nie zmieniła się w zasadniczy sposób ani długość, ani ilość infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów. We wszystkich skontrolowanych jednostkach nie uległ zmianie lub odnotowano tylko niewielki przyrost tzw. infrastruktury liniowej - chodzi o drogi i pasy ruchu dla rowerów, chodniki i pobocza. Podobna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do tzw. infrastruktury punktowej - chodzi o przejazdy dla rowerzystów, przejścia dla pieszych, śluzy rowerowe, kładki i tunele dla pieszych i rowerzystów, wyspy azylu dla pieszych oraz sygnalizację świetlną.
W 65 proc. zarządach dróg w ogóle nie prowadzono odrębnej ewidencji potrzeb i planu wydatków w odniesieniu do infrastruktury pieszo-rowerowej, lub dane te były niekompletne. W efekcie zarządy dróg nie wiedziały, ile pieniędzy jest potrzebne na bieżące utrzymanie i remonty tras dla rowerzystów i pieszych oraz na nakłady inwestycyjne, co z kolei uniemożliwiało prawidłowy rozwój tej infrastruktury.
Przykładem dobrych praktyk dynamicznego rozwoju wydzielonej infrastruktury rowerowej i działań na rzecz bezpieczeństwa rowerzystów jest Gdańsk. Trasy rowerowe główne i zbiorcze w Gdańsku budowane były w formie odseparowanej od innych uczestników ruchu drogowego. Zazwyczaj były to wydzielone drogi, a w niektórych przypadkach wydzielone pasy ruchu dla rowerów. Na drogach lokalnych (i niższych klas) uspakajano ruch pojazdów mechanicznych, poprzez wyznaczanie stref ograniczonej prędkości (do 30 km/h), dzięki czemu możliwe było integrowanie ruchu rowerowego z samochodowym. Taki schemat kształtowania infrastruktury rowerowej z powodzeniem wdrożony został przez władze Gdańska na wzór wielkich aglomeracji europejskich o wysokim udziale ruchu rowerowego.
Z ustaleń kontroli wynika, że infrastruktura pieszo-rowerowa znajdowała się w złym stanie technicznym i była niewłaściwie oznakowana. We wszystkich 20 skontrolowanych zarządach dróg stwierdzono niezapewnienie odpowiedniego stanu technicznego infrastruktury drogowej służącej pieszym i rowerzystom. Ujawnione uszkodzenia miały wprawdzie zróżnicowany charakter, tym niemniej występowały powszechnie i w każdym przypadku powodowały obniżenie poziomu bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów w ruchu drogowym. Niedostosowanie parametrów technicznych zarządzanej infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów do obowiązujących norm stwierdzono w połowie jednostek. Odstępstwa te dotyczyły najczęściej: wysokości progów i uskoków na krawężnikach, chodnikach, przejściach dla pieszych i przejazdach dla rowerów.
O drogi nie dba nikt
W aż 85 proc. zarządów dróg wykryto nieprawidłowości związane z przeprowadzaniem okresowych kontroli stanu technicznego dróg. Przede wszystkim podczas przeglądów nie sprawdzano i nie odnotowywano sposobu wykonania zaleceń z poprzednich kontroli, a także - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego stanu technicznego - nie formułowano zaleceń pokontrolnych. W dwóch jednostkach zdarzało się, że kontrole te przeprowadzały osoby nieposiadające uprawnień, a na sieci dróg powiatu nowodworskiego kontroli takich w ogóle nie prowadzono. W konsekwencji zarządcy nie dysponowali wiarygodnymi informacjami o stanie technicznym zarządzanej infrastruktury, a w wyniku przeprowadzania przeglądów przez osoby nieuprawnione mogło dochodzić do nieprawidłowego oceniania poszczególnych jej elementów.
W 65 proc. skontrolowanych zarządów dróg nie wykonywano w pełnym zakresie remontów i prac utrzymaniowych, których konieczność wynikała z zaleceń wynikających z poprzednich przeglądów stanu technicznego infrastruktury drogowej. Tłumaczono to brakiem pieniędzy.
(fot. PAP/Jakub Kamiński) W połowie skontrolowanych jednostek stwierdzono nieprawidłowości związane z opracowywaniem i zatwierdzaniem projektów stałej organizacji ruchu. Rozpatrywano, a następnie zatwierdzano projekty niekompletne, które nie spełniały wymagań wynikających z obowiązujących przepisów. W rezultacie tych braków, na etapie zatwierdzania organizacji ruchu nie były brane pod uwagę wymagane przepisami prawa i kluczowe z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego informacje wynikające z takich załączników jak: plany orientacyjne, opisy techniczne, lokalizacja znaków i urządzeń sygnalizacyjnych, parametry i geometria drogi, a nawet opinie policji i zarządów dróg.
Największe zaniedbania dotyczące administrowania infrastrukturą pieszo-rowerową wśród skontrolowanych odcinków stwierdzono na sieci dróg powiatu nowodworskiego (woj. pomorskie). Ograniczenia budżetowe spowodowały, że nie wykonywano tam podstawowych i kluczowych z punktu widzenia bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów zadań z zakresu zarządzania drogami i zarządzania ruchem. W konsekwencji długość dróg dla rowerów w powiecie w ostatnich latach nie uległa zmianie i wynosiła zaledwie 2,5 km, czyli niespełna 1 proc. sieci drogowej. Ponadto istniejąca infrastruktura pieszo-rowerowa była w złym stanie technicznym i niewłaściwie oznakowana.
Jedynie 30 proc. skontrolowanych jednostek zarządzających ruchem wykonywało przeglądy prawidłowości oznakowania z wymaganą częstotliwością i na całej sieci administrowanych dróg. W pozostałych 70 proc. kontrole takie w ogóle się nie odbywały, bądź obejmowały tylko część dróg lub przeprowadzane były z częstotliwością mniejszą od wymaganej. Sposób prowadzenia dokumentacji pokontrolnej utrudniał, a nawet uniemożliwiał zidentyfikowanie, a następnie wyeliminowanie nieprawidłowości w oznakowaniu ciągów dróg, jak i funkcjonowaniu urządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej.
Wyniki oględzin na odcinkach dróg, w ciągach których odnotowano największą liczbę wypadków z udziałem pieszych i rowerzystów, wykazały, że na 90 proc. tych odcinków istniejąca organizacja ruchu, głównie oznakowanie, w istotny sposób odbiegała od zatwierdzonej. Nieprawidłowa organizacja ruchu powodowała wzrost zagrożenia dla jego uczestników. Niezgodności dotyczyły przypadków zlokalizowanego oznakowania i innych urządzeń brd, które nie występowały w zatwierdzonych organizacjach ruchu, bądź niewdrożenia organizacji ruchu wynikającej z zatwierdzonych projektów.
Aż 70 proc. skontrolowanych jednostek zarządzających ruchem nie przeprowadzało analiz i ocen istniejącej organizacji ruchu pod względem jej zgodności z obowiązującymi przepisami oraz brd, w tym bezpieczeństwem pieszych i rowerzystów. W pozostałych przypadkach analizy wykonywane były nierzetelnie, ponieważ opierały się na niewiarygodnych danych, które pochodziły głównie z wyników sporadycznie przeprowadzanych okresowych przeglądów oznakowania, a ponadto nie sporządzano ich na piśmie, cyklicznie i w odniesieniu do całej sieci dróg objętych zarządzanej ruchem.
NIK zwraca również uwagę, że minister transportu nie dokonywał analiz stanu bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów w ruchu drogowym, które powinny stanowić podstawę do podejmowania stosownych inicjatyw legislacyjnych. Nierzetelnie prowadzono również prace w zakresie implementacji przepisów Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym. Zmiany do Konwencji nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw, a zatem nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.
(fot. GDDKiA) Najważniejsze ustalenia kontroli
Obecny system zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego (brd) nie umożliwia skutecznej ochrony pieszych i rowerzystów. Działania Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (międzyresortowy organ doradczy i pomocniczy Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego) i rad wojewódzkich nie przyniosły w okresie objętym kontrolą zakładanych efektów w przyjętych programach poprawy bezpieczeńśtwa. W ocenie NIK działania te były nieskoordynowane i niekomplementarne, dlatego też trudno mówić o zbudowaniu spójnego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaleń kontroli wynika, że instytucje tworzące system zarządzania bezpieczeństwem w ruchu drogowym nie współpracowały ze sobą i nie było między nimi przepływu informacji (za wyjątkiem rocznej sprawozdawczości).
Instytucje odpowiedzialne za proponowanie kierunków polityki państwa w zakresie brd, przygotowanie i realizację programów poprawy brd w całym kraju i poszczególnych województwach nie posiadały ponadto kompletnych i wiarygodnych statystyk na temat wypadkowości i bazowały na źródłach pochodzących każdorazowo z jednostek policji. Dane te, gromadzone w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji, nie były jednak rzetelne w zakresie identyfikowania przyczyn i skutków zdarzeń i wypadków drogowych (policyjna baza danych nt. wypadków drogowych SEWiK zawiera dużo błędów, dlatego tworzone na jej podstawie analizy nie odzwierciedlają w pełni zagrożeń występujących w ruchu drogowym).
Skontrolowane rady BRD nie opracowywały analiz i ocen podejmowanych działań bądź sporządzały je nierzetelnie. Krajowa Rada BRD nie posiadała narzędzi do przeprowadzania analiz realizowanych przedsięwzięć, ponieważ nie przygotowała na poziomie krajowym spójnego i kompleksowego systemu gromadzenia danych dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W dodatku nie zapewniono wystarczających środków na finansowanie działań z zakresu bezpieczeństwa, zwłaszcza inicjatyw podejmowanych przez wojewódzkie rady BRD, finansowanych często z ograniczonych budżetów WORD.
Miało to istotny wpływ na niewielką aktywność i niską skuteczność tych działań. Do 2013 r. prowadzony był Krajowy Program BRD Gambit 2005. Zrealizowano w nim jednak niecałe 60 proc. zadań przewidzianych do realizacji. Z kolei w przyjętym przez Krajową Radę BRD w 2013 r. Narodowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) uwzględnione zostały rozwiązania organizacyjne, które nie miały umocowania w przepisach prawa (mowa o powiatowych, gminnych i miejskich radach BRD). W konsekwencji realizacji zapisów tego programu sporadycznie powstawały samorządowe rady BRD, które następnie rozwiązywano z uwagi na wspomnianą wadę prawną. Co istotne, nie powstawały jakiekolwiek odrębne programy służące bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów.
Ponad połowa zarządów dróg (11 z 20) nie sporządziła projektów planu rozwoju sieci drogowej oraz planu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Brak tych kluczowych projektów uniemożliwiał systemowe i kompleksowe określanie kierunków rozwoju i utrzymania infrastruktury drogowej w stanie gwarantującym poprawę bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów. Z dziewięciu jednostek posiadających Plan rozwoju sieci drogowej, tylko w pięciu przypadkach był on aktualizowany oraz niezwłocznie po opracowaniu przekazywany do organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Źródło: NIK
tb/